CONSIDERACIONES
SOBRE EL CASO “ADEMUS” Y LOS CRITERIOS DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA DE LA NACIÓN SOBRE LA LIBERTAD SINDICAL por Pablo Arnaldo
Topet
La
Corte Suprema de Justicia de la Nación en la causa “ADEMUS”,
sigue considerando, como pautas insoslayables de aplicación, los
criterios de los órganos de control de la OIT, cuando se aplican
normas internacionales de la libertad sindical. Con matices e
informados por las convenciones, pactos y declaraciones que son
objeto de control y seguimiento particular, idéntico procedimiento
es el que se registra en el sistema internacional y en el
interamericano.
En
el primer ámbito, no se debe soslayar la incorporación a texto
expreso del convenio 87, tanto en el Pacto de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, como en el de Derechos Civiles y Políticos.
En el segundo, basta repasar los argumentos de, “Baena”, “Huilca
Tecse”, “y “Lagos del Campo”, que con deliberada intensidad
aluden, en un ya pacífico consenso sobre el “diálogo de sistemas”
y la” interdependencia de los tratados”, a la labor del Comité
de Libertad Sindical como a la Comisión de Expertos en Aplicación
de Convenios y Recomendaciones de la OIT. ¿Cómo no hacerlo si el
convenio 87 es la norma específica y fundamental del entramado de la
organización internacional con competencia en los social?
En
el caso “Baena”, de 2001, la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, al referirse a la libertad de asociación reconoció que:
“163.
Por su parte, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y
Recomendaciones de la OIT, al resolver el caso Nº 1569, tal como
consta en la referida resolución del Comité de Libertad Sindical,
pidió al Estado que derogara la Ley 25, “en la que se fundaron los
despidos masivos por considerar que la misma, atenta gravemente
contra el ejercicio del derecho de las asociaciones de trabajadores
públicos de organizar sus actividades”.
“171.Para
arribar a conclusiones sobre si el Estado vulneró el derecho a la
libertad de asociación, la Corte toma particularmente en cuenta las
afirmaciones contenidas en la demanda de la Comisión, las
constancias que figuran en el expediente y las Recomendaciones del
Comité de Libertad Sindical de la OIT, al resolver el caso Nº 1569,
las cuales no fueron contradichas o desvirtuadas por el Estado, en
relación con los siguientes hechos: a) que la Ley 25 se expidió 15
días después de los hechos que dieron origen al presente caso; b)
que no se observó la normativa referente al fuero sindical en
relación con el despido de trabajadores; c) que fueron obstruidas
las instalaciones e intervenidas las cuentas bancarias de los
sindicatos; y d) que numerosos trabajadores despedidos eran
dirigentes de organizaciones sindicales.”
El
caso en el que se trató el despido de 270 trabajadores que
pertenecían a una asociación sindical y que incluyó la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos en su demanda ante la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, fue el art. 16 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, sobre “libertad de asociación”,
la ocasión para que ésta última, estableciera pautas sobre los
alcances de esta, que pueden sintetizarse en el apartado que se
transcribe:
“159.La
libertad de asociación, en materia laboral, en los términos del
artículo 16 de la Convención Americana, comprende un derecho y una
libertad, a saber: el derecho a formar asociaciones sin restricciones
distintas a las permitidas en los incisos 2 y 3 de aquel precepto
convencional y la libertad de toda persona de no ser compelida u
obligada a asociarse. El Protocolo de San Salvador de 17 de noviembre
de 1988, en su artículo 8.3, recoge la misma idea y precisa que, en
materia sindical, “nadie podrá ser obligado a pertenecer a un
sindicato”.1
En
el caso “Huilca Tecse vs Perú”, de 2005, sostuvo:
“74.
La Corte recuerda lo señalado en el Protocolo de San Salvador de 17
de noviembre de 1988 y en el Convenio No. 87 de la OIT relativo a la
Libertad Sindical y a la Protección del Derecho de Sindicación del
17 de junio de 1948, los cuales en sus artículos 8.1.a y 11,
respectivamente, comprenden la obligación del Estado de permitir que
los sindicatos, federaciones y confederaciones funcionen libremente.
El Perú ratificó el Convenio No. 87 de la OIT el 2 de marzo de
1960. 75. El Comité de Libertad Sindical de la OIT ha señalado que
la libertad sindical sólo puede ejercerse en una situación en que
se respete y garantice plenamente los derechos humanos fundamentales,
en particular los relativos a la vida y a la seguridad de la
persona.”; para luego, concluir:
“77.
Este Tribunal considera que el contenido de la libertad sindical, una
forma de la libertad de asociación implica la potestad de elección
respecto de cómo ejercerla. En este sentido, un individuo no goza
del pleno ejercicio del derecho a la libertad de asociación, si en
realidad esta potestad es inexistente o se reduce de tal forma que no
pueda ponerla en práctica. El Estado debe garantizar que las
personas puedan ejercer libremente su libertad sindical sin temor de
que serán sujetos a violencia alguna, de lo contrario, se podría
disminuir la capacidad de las agrupaciones de organizarse para la
protección de sus intereses”. 2
Transcurridos
más de 10 años, acude, una vez más, en el caso “Lagos del Campo
vs Perú”, a la insoslayable referencia de la OIT:
“159.Estos
principios coinciden con la protección reconocida por la OIT, la
cual ha definido que la expresión “representantes de los
trabajadores” comprende aquellos reconocidos como tales en virtud
de la legislación o práctica nacional, se trate de representantes
sindicales, o de “representantes electos, es decir, representantes
libremente elegidos por los trabajadores de la empresa, de
conformidad con las disposiciones de la legislación nacional o de
los contratos colectivos, y cuyas actividades no se extiendan a
actividades que sean reconocidas en el país como prerrogativas
exclusivas de los sindicatos” ; y, luego: “Adicionalmente,
este Tribunal ha establecido que la libertad de asociación tiene dos
dimensiones, pues recae tanto en el derecho del individuo de
asociarse libremente y utilizar los medios apropiados para ejercer
esa libertad, como en los integrantes de un grupo para alcanzar
determinados fines en conjunto y beneficiarse de los mismos.
162.Asimismo, este Tribunal ha establecido que los derechos derivados
de la representación de los intereses de un grupo tienen una
naturaleza dual, pues recae tanto en el derecho del individuo que
ejerce el mandato o designación como en el derecho de la
colectividad de ser representada, por lo que la violación del
derecho del primero (el representante) repercute en la vulneración
del derecho del otro (el representado).”3
Si
bien no hay un conjunto de decisiones que puedan constituir una
doctrina consolidada, el acervo sí permite acercarnos a los
criterios “sobre los que se han estructurado”. Y, es plausible
sostener que no son otros que los que se promueven desde la OIT o, si
se prefiere, que no parece que se opongan.
La
Corte Suprema en 2008, dicta “ATE1”, donde por primera vez se
aboca al examen de la ley de asociaciones sindicales y ensaya una
fundamentación desde el “Derecho Internacional de los Derechos
Humanos”, se menciona: la Declaración Americana de los Derechos y
Deberes del Hombre”; la Declaración Universal de Derechos Humanos;
el Pacto de Derechos Civiles y Políticos; el Pacto de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales; la Convención Americana de
Derechos Humanos y el Protocolo de San Salvador; la Constitución de
la OIT; la Declaración de Filadelfia de 1944; la Declaración de la
OIT relativa a los Principios y Derechos Fundamentales de 1998 y,
finalmente al Convenio Internacional del Trabajo Nº 87 sobre
libertad sindical y derecho de sindicación.
Como
ya se ha indicado, el conjunto normativo en sus textos alude en mayor
o menor medida, a la libertad sindical y, excepto el Protocolo de San
Salvador, sólo a su faceta positiva. Sucede en el sistema
internacional y en el regional. Hay, en todos ellos influencias
recíprocas, notoria interdependencia y todo ello, se multiplica
cuando deben ser interpretados y aplicados.
Puede
advertirse que, cuando se necesita “precisar” el contenido de un
derecho o la libertad concernida o determinar sus alcances frente a
una situación de hecho o derecho particular, abrevan en aquel
convenio internacional y en las “interpretaciones y pautas”
elaboradas por las instancias de control previamente establecidas en
el seno de la OIT.
¿Es
que tienen algún valor especial? ¿Vienen dotados de alguna
legitimación más intensa?; puede sostenerse que efectivamente hay
en ellos un componente de legitimidad que viene dado por el carácter
tripartito del Comité de Libertad Sindical del Consejo de
Administración y por la designación tripartita y la composición de
la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y
Recomendaciones y el examen tripartito del resultado del ejercicio de
sus competencias en la Comisión de Normas de la Conferencia
Internacional del Trabajo. Todas las lógicas involucradas en el
mundo del trabajo están allí, mediadas por las organizaciones
representativas de trabajadores/as y empleadores/as y los gobiernos.
En
la decisión que dio inicio a la secuencia, se afirma en el
considerando 5º):
“5°)
Que lo expuesto en el considerando que antecede, muestra
con elocuencia que la libertad de asociación sindical remite muy
particularmente al ya recordado Convenio N° 87, de lo
cual es ejemplo la sentencia de esta Corte recaída en el caso Outón
(Fallos: 267:215, 223 - 1967). Esto es así, por un cúmulo de
razones. El Convenio, además de haber sido ratificado por la
Argentina (en 1960) y estar claramente comprendido en la citada
Declaración de la OIT relativa a los Principios y Derechos
Fundamentales del Trabajo, ha sido hecho propio, de acuerdo con lo ya
señalado, por dos tratados con jerarquía constitucional. A
este respecto, resulta nítida la integración del Convenio N° 87 al
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
por vía del citado art. 8.3, so riesgo de vaciar a éste
de contenido o de privarlo de todo efecto útil, lo cual constituye
un método poco recomendable de exégesis normativa (Madorrán c.
Administración Nacional de Aduanas, Fallos: 330:1989, 2001/2002 -
2007). Análoga conclusión surge del criterio del Comité
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, al recomendar a los
Estados, en repetidas oportunidades, que adecuen su legislación al
Convenio N° 87 (v. Concluding Observations: Australia,
31-8-2000, E/C.12/1 Add. 50, párr. 29; Concluding Observations:
Germany, 31-8-2001, E/C.12/1/Add. 68, párr. 22, y Concluding
Observations: Japan, 21-8-2001, E/C.12/1/Add. 67, párrs. 21 y 48,
entre otras). Del mismo modo corresponde discurrir en orden al ya
transcripto art. 22.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles
y Políticos (v. Nowak, Manfred, Covenant on Civil and Political
Rights. CCPR Commentary, Kehl/Estrasburgo/ Arlington, N.P. Engel,
1993, p. 400). Y aun se debe agregar a estos dos
instrumentos, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, a
poco que se repare en la aplicación que ha hecho del
Convenio N° 87 la Corte Interamericana de Derechos Humanos
(Caso Huilca Tecse vs. Perú, fondo, reparaciones y
costas, sentencia del 3-3-2005, Serie C No. 121, párr. 74).El
Convenio N° 87, según sus considerandos, se inspira en los
principios y valores de la Constitución de la OIT y de la
Declaración de Filadelfia, supra indicados. Con ese
sustento, dispone que todo Miembro de la Organización para el cual
esté en vigor, "se obliga a poner en práctica"
determinadas "disposiciones" (art. 1), entre las que se
destacan, para el presente caso, que "los trabajadores [...],
sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho
de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como
el de afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición
de observar los estatutos de las mismas" (art. 2), así como,
que las "organizaciones de trabajadores [...] tienen el derecho
de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, el de
elegir libremente sus representantes, el de organizar su
administración y sus actividades y el de formular su programa de
acción". Por otro lado, así como las "autoridades
públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a
limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal" (art.
3.2), la "legislación nacional no menoscabará ni será
aplicada de suerte que menoscabe las garantías previstas por el
presente Convenio" (art. 8.2). Todo Miembro, añade, también
"se obliga a adoptar todas las medidas necesarias y apropiadas
para garantizar a los trabajadores [...] el libre ejercicio del
derecho de sindicación" (art. 11). El término "organización",
aclara el art. 10, significa "toda organización de trabajadores
que tenga por objeto fomentar y defender los
intereses de los trabajadores [...]".
Una
cita tan extensa se justifica porque grafica con elocuencia
manifiesta la relevancia que, para el Tribunal tienen el Convenio 87,
y sus interpretaciones auténticas y, como un reflejo, “resulta
su nítida integración” ( con referencia al convenio y sus
alcances), al plexo internacional, en palabras del Alto
Tribunal.
Si
se concede el acierto del enfoque, no se podrá desconocer que es en
la propia OIT donde se “reconoce” que no tienen idéntica
jerarquía la libertad sindical individual y la colectiva; o; por lo
menos que puede inclinarse la balanza hacia la protección de la
segunda, asegurando un adecuado resguardo de la primera.
Es
interesante detenerse en “la falta de reconocimiento de la
libertad sindical negativa tanto en el plano individual como en el
colectivo”, en las normas internacionales adoptadas en la OIT.4
Sin la pretensión de incorporar al debate el valor de las llamadas
“cláusulas sindicales”, no puede desconocerse que en el conjunto
de criterios sobre la libertad sindical que fueron soporte del
convenio mencionado, al estar a las actas del debate de su
aprobación, se aceptó que la libertad negativa podía ser negada
por la autonomía colectiva en aquellos ordenamientos en que la
fuente legal lo autorizara. Este equilibro en el derecho colectivo
contingente, es también parte de ese “equilibro o compromiso
esencial”, del Derecho del Trabajo, como apuntara Carlos Palomeque
López.5
Pero,
si bien la libertad negativa y las vicisitudes de su exclusión
pueden demorar el juicio o la certeza; no hay margen para ello
respecto de la libertad individual positiva. Y, esta sí con alcance
universal, es la que exige ser compatibilizada en aquellos sistemas
que acuden a los procedimientos de identificación de “sindicatos
representativos”. Una versión “liberal” de la libertad
sindical no acepta ningún “equilibro relativo”, que incline el
conjunto de derechos y libertades al plano colectivo; no hay
“intervención legislativa” válida, jurídica o axiológicamente
admitida. Ambas tienen idéntica jerarquía, igual valor e idéntica
función.
¿Es
posible saltar el “límite” ideológico?; Si se pondera la
función que el ordenamiento adjudica al “derecho colectivo”, la
“igualación en el plano de lo colectivo”, el fortalecimiento de
la “acción colectiva” para habilitar aquella paridad que, puede
conjeturarse, será tanto más o menos eficaz, en simétrica
proporción a la unidad o fragmentación del interés representado a
través del sujeto formalmente organizado.
No
es otro el fundamento que la Comisión de Expertos en Aplicación de
Convenios y Recomendaciones explicitara en la Observación a la
República Argentina en 1998, a propósito del Convenio 87:
“Precisamente,
consciente de que la multiplicidad excesiva de las
organizaciones sindicales puede debilitar al movimiento sindical y
menoscabar los intereses de los trabajadores, la
Comisión siempre ha considerado que el reconocimiento de los
sindicatos más representativos por la legislación no es en sí
contrario al principio de la libertad sindical, a reserva de que se
respeten ciertas condiciones. Al respecto, la Comisión ha señalado
que para la determinación de la organización más representativa
debería basarse en criterios objetivos, establecidos de antemano y
precisos, con el fin de evitar toda decisión parcial o abusiva.
Además las ventajas deberían limitarse de manera general al
otorgamiento de ciertos derechos preferenciales tales como la
negociación colectiva, la consulta por las autoridades o la
designación de los delegados ante los organismos internacionales
(véase Estudio General sobre la libertad sindical y negociación
colectiva, 1994, párrafo 98).”
La
fragmentación puede “afectar o menoscabar los intereses de
los trabajadores”, por esa razón la convivencia entre la
libertad individual y la colectiva es dinámica. Pero ello, claro
está, exige adoptar las previsiones que “eviten que el marco
regulatorio influya indebidamente en la elección de la organización
a la que deseen afiliarse” y, en el plano colectivo “que
no se los prive de los medios esenciales para fomentar y defender los
intereses profesionales de sus miembros”.
Al
año siguiente, en 2009 la Corte Suprema sentencia la causa “Rossi”,
e insiste en la centralidad del Convenio 87:
“6°)
Que súmase a todo ello el aporte del antes citado Convenio n° 87 de
la OIT, instrumento indudablemente fundamental en la materia, según
ha quedado extensamente demostrado en la recordada sentencia
Asociación Trabajadores del Estado…”
Luego,
detalla in extenso las observaciones de la Comisión de Expertos en
Aplicación de Convenios y Recomendaciones y memora la mención de
esta a los criterios ya establecidos por el Comité de Libertad
Sindical del Consejo de Administración.
En
2013, se resuelve el caso conocido como “ATE2”, en el que hilvana
una fundamentación que recoge las anteriores; así; luego de
enumerar el conjunto de Pactos y Convenciones afirma “…los
cuales, a su vez, se hacen eco, preceptivamente, del citado Convenio
Nº87 relativo a la libertad sindical y a la protección del derecho
de sindicación (arts. 8.3 y 22.3, respectivamente; sobre este
Convenio se volverá en el considerando siguiente).” y, en
el considerando 4º) “Que, al igual que en los precedentes
citados, tampoco puede soslayarse en la presente cuestión el aporte
del ya citado Convenio Nº87 de la OIT, instrumento indudablemente
fundamental en la materia, según ha quedado extensamente demostrado
en la recordada sentencia “Asociación Trabajadores del Estado
c/Ministerio de Trabajo “(cit., ps. 2506/2508 y 2513, considerandos
4º, 5º y 8º; “Rossi” cit. ps. 2723/2724) …”. Y,
enhebra una argumentación semejante a la de los antecedentes
indicados, en esta ocasión con una prolija enumeración de algunas
de las observaciones efectuadas por la Comisión de Expertos en
Aplicación de Convenios y Recomendaciones. Pero en esta
oportunidad, la Corte Suprema, las aplicó en forma errónea, al
reconocer el derecho de las asociaciones con simple inscripción el
derecho de “representar el interés colectivo de toda la categoría”
y no el de “sus miembros”.
El
hilo argumental de todas las decisiones se “sostiene” en el
Convenio Nº87 y en “las condiciones de su vigencia”, conforme
las pautas de los órganos del sistema de control de la OIT.
Imaginemos el conjunto de sentencias sin su apoyatura en sus
fundamentos y la orfandad es manifiesta. El sistema interamericano no
provee, sin vincularse al convenio internacional, una fundamentación
razonable. Y, agrava la carencia, la inexistencia del reconocimiento
del derecho de negociación colectiva tanto en la Convención
Americana de Derechos Humanos como en el Protocolo de San Salvador,
lo que obliga a procurarse el auxilio de la Carta de la OEA, que lo
ha incluido.
En
“ADEMUS”, es el Alto Tribunal el que despeja toda incerteza al
aclarar en el considerando 9º): “Que especial significación
reviste el hecho de que, en los casos referidos, la descalificación
constitucional de las normas que consagran las potestades exclusivas
enunciadas hizo pie fundamentalmente en las observaciones que tanto
la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y
Recomendaciones de la OIT y del Comité de Libertad Sindical
formularon sobre la material”; y en el 10ª) al indicar
“Que las observaciones y recomendaciones formuladas por los
organismos de consulta de la OIT en la que esta Corte ha asentado su
doctrina constitucional, ...”
¿Se
aparta en “ADEMUS” de la arquitectura sobre la que cimentó sus
pronunciamientos anteriores?; No, por el contrario, era previsible
que se resolviera como se lo hizo; así como fueron esperables luego
de “ATE1”, lo que se decidió en “Rossi”, “Nueva
Organización de Trabajadores Estatales” y “Orellano”. Quizá,
alguien pudo entrever, que no había estadios intermedios y que la
completa desestructuración del modelo sindical era el desenlace
natural; si ello sucediera es más razonable especular que no será
por las sentencias de los tribunales, sino por la decisión de los
trabajadores y trabajadoras.
La
revisión del diseño legal del sujeto sindical no debería
proponerse sin considerar la estructura de negociación colectiva; es
ella la que exhibe, en buena medida, la eficacia de la acción
colectiva. La Corte Suprema con “ADEMUS”, pone un “quietus”
en el rumbo iniciado en 2008; no debe interpretarse como un punto
final, sino de partida: rearmar el sistema preservando la unidad de
representación del interés colectivo.
1 Corte Interamericana de Derechos Humanos Caso Baena Ricardo y otros
Vs. Panamá Sentencia de 2 de febrero de 2001 (Fondo, Reparaciones y
Costas)
El sumario de la CIDH indica que “El caso se refiere a la
responsabilidad internacional del Estado por el despido arbitrario a
270 empleados públicos, así como a la falta de un debido proceso
que ampare sus reclamos.”.
2 Corte Interamericana de Derechos Humanos Caso Huilca Tecse Vs. Perú
Sentencia de 3 de marzo de 2005 (Fondo, Reparaciones y Costas)
En el sumario de la CIDH se indica: El caso se refiere a la
responsabilidad internacional del Estado peruano por la ejecución
extrajudicial de Pedro Crisólogo Huilca Tecse producto de una
operación de inteligencia militar, así como la ineficacia de las
autoridades e instituciones nacionales para investigar estos hechos
y sancionar a los responsables.
3 CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS CASO LAGOS DEL CAMPO VS.
PERÚ SENTENCIA DE 31 DE AGOSTO DE 2017 (Excepciones Preliminares,
Fondo, Reparaciones y Costas).
En el Sumario de la CIDH se indica que: “El caso se relaciona con
el despido del señor Alfredo Lagos del Campo el 26 de junio de
1989, presuntamente como consecuencia de ciertas manifestaciones
realizadas siendo el presidente del Comité Electoral de la
Comunidad Industrial de la empresa Ceper-Pirelli. La Comunidad
Industrial era una asociación de trabajadores destinada a hacer
efectiva la participación de éstos en el patrimonio y gestión de
la empresa. El Comité Electoral de la Comunidad Industrial que
presidía el señor Lagos del Campo era la entidad encargada de
llevar a cabo las elecciones de los miembros del Consejo de la
Comunidad Industrial y de los representantes ante el Directorio de
la empresa. Las manifestaciones dadas por el señor Lagos del Campo
tuvieron el objeto de denunciar y llamar la atención sobre
supuestos actos de injerencia indebida de los empleadores en la vida
de las organizaciones representativas de los trabajadores en la
empresa y en la realización de las elecciones internas de la
Comunidad Industrial. La decisión de despido fue posteriormente
confirmada por los tribunales nacionales del Perú.”
4 Por el contrario, se indica que. “La libertad sindical es una
libertad individual que se ejerce colectivamente.”; aunque luego
afirma “Esta libertad de organización es la expresión de la
democracia sindical que, a diferencia de la democracia política, no
se apoya sobre la representación de los individuos, sino de sus
intereses.” Supiot, Alain, Derecho del Trabajo, Editorial
Heliasta, Buenos Aires, 2008, págs., 56, 59,60.
5 Palomeque López, Carlos; Derecho del Trabajo e Ideología; quinta
edición, Editorial Tecnos, Madrid, 1995, pág.4.
Imagen: Satélites, Raquel Forner, 1958